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谷牧与深圳经济特区初期发展抉择

日期:2006-12-26  来源:

一  

  谷牧是我国改革开放初期的一员闯将。自上世纪50年代中期起,他先后在国家建委、国家经委、中国人民解放军基本建设工程兵、国家计委等部门担任过主要领导职务。“文革”期间,曾受到冲击。1975年初,谷牧初次走上党和国家领导人岗位,与邓小平等一同担任国务院副总理。在副总理邓小平的直接领导下,他先后抓了工交部门的整顿及组织起草《关于加快工业发展的若干问题》(“工业二十条”)。1978年初,谷牧担任国务院副总理。1980年初,他当选为中央书记处书记,负责联系中南地区;国务院分工由他主管基本建设、进出口、外资管理和旅游工作。谷牧以身作则贯彻中央领导机构成员新老交替的原则,19825月,由国务院副总理改任国务委员;19859月,不再担任中央书记处书记。70年代末至80年代,作为邓小平的主要助手,谷牧参加了改革开放的准备和实施工作,主管经济特区和对外开放。他身处改革开放第一线,既是中央决策层的一员,又是经济特区实践的具体执行者。不论是指导思想还是实际工作,他为创建深圳特区都做出了重要贡献,在特区干部群众中享有很高的威望。

  中央创办经济特区的思想萌芽于1978年。这年年初,谷牧委托国家计委和外经贸部组成经济考察团到港澳调研,考察团的报告吸收了广东省委的建议,提出借鉴港澳经验,建设宝安县(深圳特区前身)和珠海县的大胆构想。这份报告获得中央的肯定,与中央后来决定创办深圳特区有直接的渊源。5月,中央决定由谷牧带团出访西欧,这是新中国建立以后,首次向西方发达国家派出的国家级政府经济代表团。代表团出发前,邓小平指示要“广泛接触,详细调查,深入研究些问题”。回国后,中央政治局听取了汇报。谷牧在报告中不同于过去非说几句资本主义国家腐朽的坏话,而说了西欧资本主义国家的一些值得学习的经验,提出应当利用国外资金过剩的有利时机,扩大对外引进。叶剑英、李先念等表态支持。邓小平又专门听了谷牧的汇报。随后中央进行一系列讨论,初步形成了吸收国外资金、技术、管理的思路,并反映在十一届三中全会以及随后出台的一系列方针政策上面。

  对外开放的基本国策既定,如何具体实施,从哪里起步,这在当时还是个问题。197810月,袁庚任交通部香港招商局常务副董事长。袁庚认识到,如果把广东毗邻香港的土地、劳力和香港及国外的资金、技术、设备等优势相结合,就会拥有非常有利的发展条件。19791月,广东省和交通部联合向国务院呈报《关于我驻香港招商局在广东宝安建立工业区的报告》。经李先念批示,2月初,谷牧召集国务院有关部委开会,决定给予大力支持。与此同时,为搞活广东的边防经济,制止严峻的偷渡外流,受港澳经济考察团的启发,广东省委于19791月下达文件,成立深圳市,并提出“三个建成”的奋斗目标:在35年内把宝安、珠海两县建设成为具有相当水平的工农业结合的出口商品生产基地、吸引港澳游客的旅游区、新型的边防城市。这是深圳在大办特区之前的一个过渡性方略。

  19794月,中央工作会议召开前夕,广东省委对在深圳、珠海、汕头举办出口加工区的可行性已形成共识,但对如何具体命名还没有最后定下来。会上,邓小平从谷牧、习仲勋等人那里获悉广东方面的设想,十分赞同。他说,还是叫特区好,陕甘宁开始就叫特区嘛!中央没有钱,可以给些政策,你们自己去搞,杀出一条血路来。他向中央倡议批准广东的这一要求。中央责成广东、福建两省进一步组织论证,提出实施方案。我国的对外开放由此迈出突破性的一步。5月,谷牧率领一个工作组,到广东、福建进行调查研究,就两省经济发展条件和规划进行调研,帮助两省起草了向中央的请示报告。514,谷牧第一次视察深圳。他指出,“从香港引进技术,搞来料加工,利用我们廉价的劳动力,很有前途”,“光靠旅游、来料加工赚外汇不行,要到港澳市场、国际市场上去闯”,“我们一定要把深圳、珠海这两个开放点搞好”。中央、国务院批转了两省的报告,这就是具有重要历史意义的50号文件。文件同意在深圳和珠海两市试办“出口特区”。这个历史性文件,为创办深圳特区揭开了序幕。

  这一时期,我国的对外开放已由充分的议论决策,进入在许多方面组织实施的阶段。深圳特区与谷牧的名字必然地联系在一起了。

 

  创办伊始,谷牧注重理顺中央、广东省、深圳及蛇口几方面的关系,为特区建设创造有利的发展条件。19794月,国务院成立外国投资管理委员会和进出口管理委员会,两块牌子,一套机构,具体承担贯彻实施对外开放和试办特区战略部署的职责。谷牧兼任委员会主任,江泽民担任副主任兼秘书长。198250号文件颁布后,在谷牧的力主下,国务院设立特区办这一新机构,进一步集中事权,开展工作。广东省仿例设立省特区办。谷牧认为,特区建设初期的困难,除自身原因外,“也有些是来自左邻右舍的”,“主要是争取中央和省有关部门的支持还要花很大努力”。谷牧对广东省委指出,在特区起步之初,“我看比较现实的办法是在政策上开明一些,放手让他们去干,要钱、要物没有,要政策明确几条”,“对特区的其他事情省里不要管得太多,但方针政策非管不可”。他对深圳特区领导班子则指出,“特区要多请示汇报,要取得中央有关部门的支持,对省里也应当是这样”。1982年至1984年间,谷牧多次倡议赋予特区负责人“总督权”。他认为,特区不能局限于一般化的改革,一定要有类似港督的权威部门,“但不要照搬,因为它是资本主义的”。为使特区有更大的自主权,包括海关、边检、银行、铁路等属于中央的事情,谷牧说,“我们回去解决,要‘松绑’”,“中央统一的政策不能违背,但是作为不影响中央方针政策的问题,例如条块双重领导以深圳领导为主的问题,地方就要认真解决”。他认为,深圳做出榜样,“其他特区和进一步开放城市也会跟着来,也要给予更大的自主权。婆婆多的体制问题,效率问题,外商更关心,比所得税定多少还要关心”。由于深圳特区从1985年开始进入艰难的经济转型期,“总督权”事宜从此被搁置下来,但谷牧的这一思想,在特区后来的建设中仍得到长期运用。因为历史的原因,深圳与蛇口在创建之初曾发生管理上的矛盾。谷牧发挥了调解者的作用,他指出,蛇口是试点,可以先行一步,具有相对的独立性、半独立性。蛇口是深圳特区的一部分,要维护深圳特区对外的统一性。谷牧的这一思想,为解决双方关系问题规定了较好的大框架。蛇口先行一步,其建设经验屡屡获得中央、广东省及谷牧的高度评价。

  深圳特区一开始怎么搞?19799月,谷牧在与广东习仲勋等座谈时说,“我和你们一样,对这个事很生疏,过去没有搞过”。尽管如此,他对特区建设仍提出了一系列富有远见的措施和意见。在回答习仲勋提到的小搞、中搞还是大搞的问题时,谷牧认为,“我看不能有第二个方针,只能下决心大搞快搞”,“中央就是要广东先行一步,要广东大搞,小脚女人小步走就起不了这个作用”,“两个特区步子要大些,不断地总结经验教训”。在他的主持下,特区迅速确定了基本建设框架。这主要体现在197950号、198041号、198127号、198250号文件以及19808月全国人大通过的《广东省经济特区条例》这一系列法规、文件的内容上。谷牧后来说地方对这几份文件是“念念不忘地数来数去”。

  19803月,谷牧在广州主持召开广东、福建两省会议,进一步研究试办特区的政策问题。这次会议把“出口特区”改为含义更为丰富的“经济特区”。中央批转会议纪要,此即为41号文。在叶剑英、谷牧的大力支持下,广东方面从一开始就下大力气研究、起草《广东省经济特区条例》。1980826,五届人大常委会通过《条例》,这标志着经济特区通过国家立法正式诞生了。同年9月至10月,谷牧要江泽民带一个包括深圳特区负责人在内的小组,到国外考察取经,为进一步搞好特区建设做知识和经验上的准备。19815月,谷牧在北京主持召开广东、福建两省和经济特区工作会议。会议的重大成果是统一了对特区的认识,制定了特区建设十项政策措施。中央批转会议纪要,此即为27号文件。中央谈特区工作,一开始是把它作为广东实行特殊政策、灵活措施的一项重要内容来谈的。1982年的特区风波,使中央意识到特区工作关系甚大,同年12月初出台的50号文件,加强了对特区工作的直接领导,指出“试办经济特区,是我国在新的历史时期贯彻实行对外开放政策的一项重要措施”,以至于到1988年国务院主要领导还认为,深圳工作决策尽在中央,特区只是执行政策而已。上述几份文件及法规出台后,对于特区的整套特殊政策和灵活措施、特区的性质和作用、特区建设目标和内容等框架性内容,已逐步形成比较标准的说法。谷牧认为,这还只是在大的概念上提出来的,至于具体内容,“还会在实践中不断发展”。

  中央作出试办特区的决定后,深圳初步采取了一些措施。19799月,谷牧在听取深圳工作汇报后,认为搞的还是原来那一套,他对广东省委指出,“你们的两个特区,班子要组织好,工作作风要改变”。1980年的广东、福建两省会议后,6月,广东省委书记吴南生以省经济特区管理委员会主任的身份兼深圳市委第一书记,发展工业被明确为主要任务。深圳升格为地级市。19812月,广东省委任命梁湘为深圳市委第一书记。8月,省委研究决定,深圳特区的政治待遇和广州市相同,为副省级。经大幅度裁减机构,省委任命了特区新一届领导班子,在随后几年建设中发挥了显著作用。

  1982年初,广东及深圳特区遭遇了改革开放以来第一次严峻考验。自实行特殊政策、灵活措施以来,广东一直把打击走私和投机倒把活动作为一项重要工作在抓。由于向中央汇报不够及时,中央对广东大规模开展反走私斗争的情况不够了解,加之反走私经验缺乏,确实还存在不少问题。19821月,中央发出《紧急通知》,提出严厉打击广东等地走私贩私、贪污受贿等违法犯罪行为。2月,中央书记处召开广东、福建两省座谈会,会议印发了针对特区工作的《旧中国租界的由来》的材料。两省座谈会召开前,在中央书记处一次会议上,谷牧表示反对批转关于租界问题的材料,结果,他的意见没有被采纳。中央批转两省座谈会纪要之后,广东及深圳特区受到了来自方方面面的压力。外来投资普遍退缩。3月,谷牧受中央委托到特区检查工作。谷牧在检查之后认为,特区并不存在丧权辱国或吃大亏的事情,“怀疑特区搞不下去,这是不合实际的”。他是从纠偏的角度来贯彻落实中央精神的。谷牧回京后向中央如实做了汇报。尽管如此,有关部门还是回收了一些权力。谷牧后来回忆,“我是分管经济特区和对外开放工作的,深感压力不小。特别是1982年上半年,很有些‘秋风萧瑟’的味道” 。深圳特区在积极建设的同时,更加注重打击走私违法等犯罪活动。9月,谷牧召集在京的广东负责人和国务院有关部委开会,特区工作中的一些困难得到较好的解决。从下半年开始,深圳特区引进外资的工作逐渐复苏。10月,广东上报《关于试办经济特区的初步总结》,陈云批示,认为“特区要办,必须不断总结经验,力求使特区办好”。12月初,中央颁布50号文件,强调指出,“广东、福建两省和国务院有关部门都要加强对特区工作的指导,不断总结经验,加强协作配合,提高工作效率,及时解决前进中出现的新问题,力求使特区办好。中央书记处和国务院分工由谷牧同志具体负责”。谷牧后来指出,“我们在对外经济活动中,有一条很重要的经验,也可以说是教训,就是在放宽政策的同时,管理工作要跟上。如果不管,一放就乱,那么不赞成改革的人就会说,还是不改革对,改坏了,搞乱了。但是中央领导同志不同意这种看法,认为要继续改革,想走回头路不行。把改乱了的地方纠正过来,这也是改革”。这里的“中央领导同志”,据谷牧后来回忆,指的就是邓小平。这是对中央最高决策层关于1982年特区风波问题的态度的最好注释。

  197950号文、198041号文,以及谷牧19799月、12月在广东及京西宾馆的两次谈话,反复强调要做好深圳特区总体规划。从1980年开始,经过内地和港澳100多位专家学者反复讨论、修改之后,于198211月,完成《深圳经济特区社会经济发展规划大纲》制订工作,对特区建设迅猛发展起到很好的指导作用。

  深圳特区打开局面之前,蛇口已先行一步,过了“五通一平”这一关。19818月,国务院主要领导在视察蛇口时认为,“现在看来,特区完全可以搞起来”,并把蛇口工业区的建设经验称为“蛇口模式”。港督麦理浩也认为蛇口两年做出的成绩,香港要四五年才能办成。谷牧一开始就主张深圳特区大搞快搞,“要有孙悟空精神,不受条条框框束缚”。1980年,省委经反复考虑,最后划定了当时世界上范围最大的特区。谷牧主张分期分批开发,不搞全面开花,并为特区安排了第一笔贷款3000万元,成为开发罗湖小区和上步工业区的“酵母”。1982年初,谷牧思路有所调整,主张搞小城市建设,但是水准要高,产业要先进,规划要科学。在省委支持下,以梁湘为首的特区领导班子魄力也大,借鉴并发展了蛇口经验。特区首先是集中力量抓罗湖、上步24平方公里新城区的基础工程建设,迅速推进城市建设进程。19836月,谷牧在向邓小平汇报特区工作之后,对广东传递特别信息,“北京对深圳七天建一层楼就很感兴趣”。当时全国正在为工程建设周期过长,规定的合理建设工期难以落实而一筹莫展,深圳特区则以其骄人的建设速度和业绩,展现于国人眼前。到1985年,特区实际上已建成中等城市规模,初步呈现出欣欣向荣的面貌。谷牧关于特区建设规模的思想也有新的发展。

  筹建之初,适逢香港工业面临新的挑战,劳动密集型产业正在寻找出路。香港产业北移,是深圳外向型经济发展的历史性机遇。深圳特区80年代初“三来一补”发展迅速。在国务院领导强调下,1983年底,深圳市委开始郑重提出积极引进技术密集、知识密集型产业的问题。19846月,谷牧在特区工作会议上认为,“我们引进项目,不能搞‘大路货’,不要急于填满‘空格’,否则,将来还要调整、关、停、并、转。从现在起,人口发展要严格控制,外引内联项目要严格审查”,“领导要把好这一关”。事实上,产业升级并不必然以决策者的意志为转移,它更多的要靠经济规律自身来实现。纵观深圳“三来一补”发展史,从1979年至1986年为起步阶段;从1987年开始,特区提出“一要发展,二要提高”的产业指导思想,“三来一补”获得了迅猛发展,直到90年代中期为止。大体上,特区出现了“三来一补”、“三资”企业、内联企业、国营企业共同发展的格局。谷牧逐渐认识到引进先进技术难度很大。一方面,香港产业层次本身并不高,其传统加工业是深圳引进外资的绝对主力;另一方面,日本、欧美的技术封锁依然存在。这是大的客观困难。

  特区建设的显著成就,得到中央越来越多的好评。19832月,胡耀邦视察深圳,他认为深圳“比较出色地完成了中央交给的任务”。谷牧认为,“我看这话公正,我同意这个评价”。19836月,谷牧向邓小平汇报特区工作后,邓小平指出,“现在办得不错,中外承认,不存在抹掉不干的问题”。19841月,邓小平到深圳视察,“心情是十分舒畅的”(薄一波语)。21,邓小平题词:“深圳的发展和经验证明,我们建立经济特区的政策是正确的。”回到北京后,邓小平又发表重要谈话,指出,“特区是个窗口,是技术的窗口,管理的窗口,知识的窗口,也是对外政策的窗口”。“我们建立经济特区,实行开放政策,有个指导思想要明确,就是不是收,而是放”。中央随后召开沿海部分城市座谈会,决定开放上海等14个沿海城市。5月,中央批转座谈会纪要,批示中特别指出:“中央和国务院委托谷牧同志监督、检查执行情况,并协调、仲裁执行中可能出现的矛盾”。邓小平的谈话和中央发出的13号文件,给有关兴办特区是是非非的议论,基本画上了句号。全国改革开放形势急剧升温。这一时期,深圳特区的声誉达到一个高峰,开始被广泛地视为是执行改革开放路线的急先锋。面对新的发展形势,19845月,谷牧在深圳召开的经济特区工作会议上指出,深圳特区要当好沿海开放城市的“排头兵”,又进一步指出,“下一步的困难更大,难度体现在如何才能发挥四个窗口的作用。如能做到这一点,取得经验,那对国家的贡献就更大了。还会有非议和批评,我们要欢迎,对那些挖苦的,我们一笑置之。但脑子里不能发烧,这个问题表现在宣传工作上,要冷一冷”。这一时期,特区工作实际上仍然有所偏离,深圳在1983年底曾经提出的工作重点转移被推迟了,城市基建重新摆在建设第一位,这正是1985年陷入转型困境的最主要原因。

  特区政策与香港因素相辅相成。谷牧是中央最早与闻收回香港的少数几个人之一。中央有的领导人谈及办深圳特区的方针时,认为深圳要成为香港的后勤基地。谷牧对此不完全同意,他认为,“港澳和深圳特区的政治、经济、文化的发展规划,应当结合起来考虑,要做长远的规划”。他的这一构想,得到邓小平的肯定。这一时期,谷牧还先后参与领导了长江三角洲、珠江三角洲、闽南厦漳泉三角区以及海南岛的开发建设和对外开放工作,为我国全方位对外开放格局的形成做出了重要贡献。

  1985年初的困难局面来得之快之大,让深圳特区有些措手不及。在年初的特区工作座谈会上,谷牧指出,深圳特区产业结构向外向型转变的工作才刚刚开始,不能做过高的估计。因怕引起外界的误解,他提出不提调整和转向,而提“爬坡”,与会者都赞成他这一巧妙的提法。谷牧提出,迫在眉睫的,要解决好发行特区货币和管理线启用这两个关键性问题,并在3年内把特区建成一个以工业为主、以出口创汇为主的外向型的综合性经济特区。从1984年底开始,全国出现新一轮宏观经济波动,全面的紧缩性政策出台。特区基建规模这时渐有偏大,而基建盘子实际上又与全国息息相关,一旦银根紧缩,首当其冲。从1985年第二季度开始,特区一下子从建设的高潮跌入整个发展史上最困顿的局面之中,直到第二年中期才逐渐有所改观。特区出现信贷严重不足、许多工程停建、亏损企业明显增多、国家逐次回收相关管理权限的极其被动的局面,发展环境的不稳定令外来投资再次却步。19858月,邓小平说,“现在我要肯定两句话:第一句话是,建立经济特区的政策是正确的;第二句话是,经济特区还是一个试验。这两句话不矛盾”。邓小平还指出,“我们特区的经济从内向转到外向,现在还是刚起步,所以能出口的好的产品还不多。只要深圳没有做到这一步,它的关就还没有过,还不能证明它的发展是很健康的。不过,听说这方面有了一点进步”。这一时期,蛇口工业区工业产品出口率已达70%,谷牧认为蛇口经验值得深圳及其他特区效仿。1986年初,谷牧在深圳主持召开全国特区工作会议。这是特区历史上最大的一次全国性大兵团联合作战会议。谷牧做了自我批评,认为自己1985年初对迅速转向以工业为主的外向型强调得不够,同时,他也认为,“客观形势的发展,要求深圳把工作重点放到建立以工业为主的外向型经济上,由铺摊子、盖楼房转到上水平、求效益上来”。谷牧赞同袁庚提出的要以“壮士断臂”的决心来实现这一工作转变。19865月,特区领导班子换届,原国务院副秘书长李灏接任市委书记兼市长。

  深圳特区从经济增速减慢到逐步回升,在经济结构上经历了艰难转型,逐渐走出了困境。198610月,国务院《关于鼓励外商投资的规定》(二十二条)出来后,开始出现“特区不特”的议论。谷牧不赞同这样的看法,他认为,深圳要通过贯彻执行“二十二条”,创造引进外来投资的“小气候”,为全国的“大气候”摸索路子,“要恢复我们的形象,改变外国人的看法,创造成功的经验。”这是他在19861988年期间关于特区工作的主导思想。谷牧主持召开了在深圳举行的1987年全国特区工作会议。在会议上,他说,“小平同志指出,办特区是一项实验。我们现在可以说,这项探索性的改革开放的社会实验正在逐步取得成功”。19876月,邓小平指出,“现在我可以放胆地说,我们建立经济特区的决定不仅是正确的,而且是成功的。所有的怀疑都可以消除了”。1987年的特区工作会议是一个标志,此后,深圳特区开始步入它进一步提高发展的新阶段。19871988年,深圳特区抓住国际经济调整、日元升值等有利时机,在创造“小气候”方面做出了很大成绩。1988年被深圳特区认为是自创办以来形势最好的一年,已经步入边投入、边产出,产出大于投入的良性循环轨道。中央对深圳特区在上缴财政收入和外汇收入方面也开始有新的要求。

 

  以邓小平为核心的第二代中央领导集体对深圳特区的建立和发展给予极大的关怀,做出了大量重要指示。谷牧指出,“我们应牢牢记住:是小平同志为兴办特区拍的板,是小平同志给特区发展定的向”。邓小平说,“在经济问题上,我是个外行,也讲了一些话,都是从政治角度讲的。比如说,中国的经济开放政策,这是我提出来的,但是如何搞开放,一些细节,一些需要考虑的具体问题,我就懂得不多了”。从台前幕后这样的角度来审视谷牧对特区的贡献,是合适的。

  谷牧自1979年初参与创办特区开始,一直到19883月退居二线担任第七届全国政协副主席,这一期间,他作为中央分管特区和对外开放工作的负责人,既是中央最高决策层的一员,又是创办特区的具体实践者,兼有领导者和专家双重身份。1979年至198810年间,他先后12次到深圳特区检查指导工作,特区几乎所有的重大决策都是在他的帮助下制定和实施的。他创造性地把邓小平和中央对特区的一系列指示变成了现实,为创建深圳特区做出了重要贡献。这是他政治生涯后期精彩的一笔。谷牧后来说,“过去我是广东的代表,因为办特区,我连党的关系都转到广东”。他在为《袁庚在蛇口纪实》一书所书的序言中也写道,“蛇口工业区的创始、成长和不断壮大的整个过程,我比较熟悉。我对那里有着深厚的感情”。他是一个实干家,在指导并亲身参与特区实践中,坚决贯彻执行邓小平等中央领导的重要指示,思想解放,埋头苦干且不事张扬。这是他的一贯作风。在出访西欧和日本等发达国家之后,他坚定了走对外开放道路的决心。他积极理顺中央、省、特区几层关系,给特区创造有利的发展空间。在他的主持下,深圳特区迅速确定了基本建设框架,并在以后的实践中不断得到修正和完善。他尊重地方的创造精神,善于采纳各方面意见,集思广益。在特区百业待举之时,他最为关注特区体制改革,认为这是特区在改革开放全局中最有意义之处。

  对谷牧在创办特区中发挥的作用,方方面面都给予很好的评价。19842月,王震陪同邓小平视察深圳特区等地后认为,“在第一线工作的年富力强的同志在人民群众中也有很高的威望。群众反应,这些在一线工作的同志思想解放、政治敏锐、视野开阔、精明强干、精力充沛,完全能够胜任领导我们这么个大党大国的工作”。这是对谷牧领导特区工作很好的赞许。方苞曾在深圳、珠海特区及广东省担任过重要领导职务,他在《深圳经济特区初创时期的实践和认识》一文中指出,“主管特区工作的谷牧同志每年都到特区一两次,每次都与市委领导班子成员个别谈话,深入了解情况,总结经验;发现问题时则严肃批评教育,并认真帮助解决。对关系特区发展的重大问题,谷牧同志每年都亲自主持特区工作会议,请国务院有关部委办领导同志参加商讨,做出决定;特别重大问题则报告党中央、国务院,做出正确决策”。海外研究者也敏锐地注意到谷牧与特区的关系,哈佛大学傅高义教授指出,“中央政府领导亲切地帮助深圳。谷牧起了关键作用,对深圳成功的强烈认同使他很容易获得地方官员的信任。事实证明他非常适合于新时代的大胆实验” 。

 注:原文发表于《深圳文史》第8辑(2006年度)

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